วัฏจักรธุรกิจการเมือง กับความก้าวหน้าของประชาธิปไตยไทย, อภิชาต สถิตนิรามัย

วัฏจักรธุรกิจการเมือง กับความก้าวหน้าของประชาธิปไตยไทย

โดย อภิชาต สถิตนิรามัย

จากสัญชาตญาณของนัก เศรษฐศาสตร์ไทยจำนวนมาก คำถามแรกที่ตั้งขึ้นเมื่ออ่านแนวนโยบายเศรษฐกิจของพรรคการเมืองที่ใช้โฆษณาหาเสียงในขณะนี้คือ จะเอาเงินจำนวนมากมหาศาลจากไหนมาผลิตผลงานตามที่ได้สัญญาไว้กับประชาชน โดยไม่ทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นมากเกินไปในระยะยาวจนอาจมีผลต่อเสถียรภาพทางการคลัง

หลายท่านจึงมองนักการเมืองอย่างดูถูกดูแคลนว่า กำลังขายฝัน หลอกลวงประชาชน เพราะเมื่อชนะการเลือกตั้งแล้วก็จะไม่สามารถทำตามสัญญาได้ทั้งหมด หรือหากทำหมดจริง ๆ ก็จะมีปัญหาการคลังตามมา เมื่อคิดเช่นนี้แล้วบางคนก็อาจจะพาลพาโลมีท่าทีดูถูกเหยียดหยามผู้มีสิทธิลงคะแนนว่า “โง่” (ภาษาสุภาพคือ “ชาวบ้านขาดข้อมูลข่าวสาร”) ถูกชักจูงให้หลงเชื่อนักการเมือง หวังผลประโยชน์เฉพาะหน้าจากนโยบายประชานิยมโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจในภาพรวม ดังเช่นที่ตัวเองคิด

ผมไม่ปฏิเสธว่า ความกังวลของนักเศรษฐศาสตร์ข้างต้นเป็นไปไม่ได้ มิฉะนั้นนักเศรษฐศาสตร์อนุรักษนิยมระดับรางวัลโนเบลปี 1986 James M. Buchanan คงไม่ประกาศนานแล้วว่า ระบบประชาธิปไตยมีแนวโน้มการขาดดุลทางการคลังเชิงโครงสร้าง (deficit biases) เพราะนักการเมือง ไม่ชอบขึ้นภาษีซึ่งจะทำให้เขาเสียคะแนนนิยม แต่กลับชอบเพิ่มค่าใช้จ่ายของภาครัฐเพื่อเอาใจประชาชน

เมื่อคิดเช่นนี้จึงเสนอให้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ บังคับให้รัฐบาลต้องจัดทำงบประมาณแบบสมดุลเท่านั้น (fiscal constitution) จะใช้งบขาดดุลไม่ได้ แนวคิดพื้นฐานของนักเศรษฐศาสตร์สายนี้เกิดขึ้นเพื่อต่อต้านแนวคิดของสำนักเคนส์เซียน (Keynesian) ในระดับเศรษฐศาสตร์มหภาค ซึ่งสอดคล้องกับความคิดของนักเศรษฐศาสตร์สายเสรีนิยมใหม่ (Neoliberal) ในระดับจุลภาค โดยจุดร่วมของแนวคิดทั้งสองระดับคือ ความเชื่อแบบสุดโต่งว่า บทบาททางเศรษฐกิจของกลไก “ตลาดดีเสมอ แต่ของรัฐเลวเสมอ” พูดอีกแบบแล้ว สิ่งที่ดีที่สุดในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจคือ เอาการเมืองออกจากนโยบายเศรษฐกิจ (de-politicalization) เนื่องจากนโยบายเป็นเรื่องซับซ้อน เป็นเรื่องทางเทคนิค เป็นเรื่องข้อมูลจำนวนมาก เป็นเรื่องมีคนได้-มีคนเสีย

ดังนั้นกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจจึงควรให้นักเศรษฐศาสตร์ผู้เชี่ยวชาญ (อ่านว่าเทคโนแครต และอาจารย์มหา′ลัยเท่านั้นในบริบทของไทย) เป็นผู้จัดทำนโยบาย เพราะคนเหล่านี้คือผู้มีความรู้ เป็นคนดี-มีศีลธรรม เป็นคนกลาง จึงมีทั้งความเชี่ยวชาญ มีสายตายาวไกล และมีความเป็นกลางที่จะคำนึงถึงเฉพาะผลประโยชน์ของส่วนรวมเท่านั้น โดยไม่ต้องสนใจคะแนนนิยมทางการเมือง

สำหรับผม คำถามจึงมีอยู่ว่า ควรทำตามข้อเสนอของนักเศรษฐศาสตร์สายนี้หรือไม่ ประเด็นสำคัญที่สุดคือ ควรเอาการเมืองออกจากกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจหรือไม่ แนวคิดอนุรักษนิยมข้างต้นตั้งตนเป็นคุณพ่อผู้รู้ดีว่า อะไรเป็นประโยชน์ในระยะยาวแก่ลูก ๆ และจะจัดสรรผลประโยชน์ให้ลูกแต่ละคนอย่างเป็นธรรม

แนวคิดแบบนี้จึงเป็นการสร้างกลไกให้นักการเมืองรับผิดต่อตัวเอง แทนที่จะรับผิดต่อผู้เลือกตั้ง ทั้ง ๆ ที่ตนไม่ต้องรับผิดต่อใคร และเป็นการตั้งใจมองข้ามหลักการประชาธิปไตยที่ประชาชนต้องปกครองตนเองผ่านการเลือกนโยบาย การคิดเช่นนี้จึงเป็นทัศนคติแบบชนชั้นนำ (elitist) พูดแบบหยาบ ๆ คือ ไม่เห็นหัวชาวบ้าน ดูถูกดูแคลนว่าคนอื่นโง่กว่าตัวเอง

แน่นอน สิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์กังวล มีโอกาสเกิดขึ้นได้จริง แต่สิ่งนี้ต้องพิจารณาควบคู่ไปกับการมองนโยบายของพรรคการเมืองผ่านแง่มุมประวัติศาสตร์ด้วย ซึ่งเป็นสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์แบบนี้ไม่แม้กระทั่งจะสนใจ (อย่าว่าแต่จะเข้าใจเลย) ประเด็นคือ ไม่ว่าจะดีจะเลวมากน้อยเพียงใด นโยบายเศรษฐกิจของสองพรรคใหญ่ในปัจจุบันสะท้อนความก้าวหน้าของประชาธิปไตยไทย

หนึ่ง มีความแตกต่างของทิศทางและภาพรวมของนโยบายระหว่างพรรคประชาธิปัตย์กับพรรคเพื่อไทย ซึ่งดีกว่าอดีตที่นโยบายของทุกพรรคเหมือนกันหมด เพราะต่างคนต่างก็ไปลอกการบ้านจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของสภาพัฒน์ ความแตกต่างทางนโยบายย่อมทำให้ผู้ลงคะแนนมีตัวเลือกที่ชัดเจน โดยสรุปคือ ประชาธิปัตย์สมาทานแนวคิดเศรษฐศาสตร์อนุรักษนิยม เน้นการแทรกแซงกลไกตลาดน้อยกว่าพรรคเพื่อไทย

ในทางตรงข้าม เพื่อไทยเป็นเคนส์เซียนมากกว่าประชาธิปัตย์ ตัวอย่างชัดเจนที่สุดของความแตกต่างนี้คือ นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา ตัวแทน ปชป.พูดชัดเจนว่า จะไม่ยุ่งกับกลไกนี้ จะปล่อยให้ตลาดเป็นผู้กำหนดราคาของเงินบาท หากจะมีการแทรกแซงตลาดเพื่อรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนก็จะไม่แทรกแซงการตัดสินใจของธนาคารชาติ เพื่อไทยเสนอตรงข้ามว่า จะแทรกแซงเงินบาทให้มีค่าอ่อนลง และมีเสถียรภาพระดับสูง เพื่อสนับสนุนการส่งออก และธนาคารชาติต้องสนองนโยบายของรัฐบาล แน่นอนว่าแนวนโยบายทั้งสองย่อมมีผลต่อเศรษฐกิจภาพรวมต่างกัน

กล่าวคือ นโยบายของเพื่อไทยอาจทำให้อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจสูงกว่าของ ปชป. แต่อาจมีปัญหาด้านเงินเฟ้อหรือด้านการขาดดุลการคลังมากกว่า ส่วนนโยบายของ ปชป.ก็จะมีผลในทางตรงกันข้าม ดังนั้น “ชาวบ้าน” จึงมีทางเลือกที่ชัดเจน

สอง มีความแตกต่างชัดเจนในการออกแบบแนวนโยบายของสองพรรคใหญ่เพื่อตอบสนองฐานเสียงที่แตกต่างกันของตน ความแตกต่างข้างต้นสะท้อนว่า ฐานเสียงของ ปชป.คือชนชั้นกลางเก่าในเมือง เช่น พวกมนุษย์เงินเดือนที่มีฐานะมั่นคงกว่า โดยเปรียบเทียบกับฐานเสียงของเพื่อไทย และกลุ่มทุนรุ่นเก่า เช่น นายธนาคาร คนสองกลุ่มนี้กลัวเงินเฟ้อหรือระดับการใช้จ่ายทางการคลังสูง มากกว่ากลัวอัตราการเติบโตที่ต่ำ เพราะตนมีฐานะมั่นคงแล้ว ซึ่งเงินเฟ้อจะไปทำลายมูลค่าที่แท้จริงของความมั่งคั่งของเขา

นอกจากนี้ฐานเสียงของ ปชป.ยังอยู่ในภาคเศรษฐกิจแบบทางการ (formal sector) ซึ่งเมื่อผนวกกับฐานะที่มั่งคั่งแล้ว กลุ่มนี้คือคนที่ต้องเสียภาษีทางตรงมากที่สุด ดังนั้นย่อมไม่ชอบ นโยบายที่ใช้จ่ายสูง และเขาไม่ให้ความสำคัญกับอัตราการเติบโตมากนักเพราะฐานะดีแล้ว

ในทางตรงข้าม ฐานเสียงของเพื่อไทยคือ คนชั้นกลางระดับล่าง หรือคนที่มีฐานะ “ปริ่มน้ำ” โดยเฉพาะอย่างยิ่งในชนบท ดังนั้นเขาต้องการโอกาสของการ “ลืมตาอ้าปาก” ทางเศรษฐกิจ ซึ่งเพื่อไทยตอบสนองด้วยนโยบายเข้าถึงแหล่งทุนในหลายรูปแบบ เช่น กองทุนร่วมทุนระดับจังหวัด เพิ่มเงินกองทุนหมู่บ้าน และเพิ่มงบประมาณให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบกับการที่คนกลุ่มนี้อยู่นอกภาคเศรษฐกิจที่เป็นทางการ (informal sector) ซึ่งเสียภาษีทางตรงน้อยกว่า เขาย่อมจะให้ความสำคัญกับอัตราการเติบโตผ่านการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยมาตรการทางการคลังมากกว่าสนใจปัญหาเงินเฟ้อแน่นอน

หากชนชั้นนำทางอำนาจของสังคมไทยเคารพผลการเลือกตั้งครั้งนี้โดยไม่อ้างเหตุต่าง ๆ เพื่อแทรกแซงการจัดตั้งรัฐบาล ทุกพรรคเคารพผลการเลือกตั้ง และทุกฝ่ายเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองทั้งสองพัฒนาต่อไปในระยะยาวแล้ว เราก็อาจเห็นภาพวัฏจักรธุรกิจการเมืองแบบ “political party business cycle” เกิดขึ้นในเมืองไทยเช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นในอังกฤษก็เป็นได้ เมื่อผู้เลือกตั้งลงคะแนนให้พรรคแรงงาน (Labour Party) สลับกับพรรคอนุรักษนิยม (Conservative Party) เป็นรัฐบาล

หากวัฏจักรธุรกิจการเมืองเกิดขึ้นจริงในไทย ส่งผลให้ระบบเศษฐกิจมีเสถียรภาพน้อยลง (ภาวะเศรษฐกิจขยายตัวสลับกับภาวะตกต่ำ) ซึ่งเป็นภาวะที่ไม่น่าปรารถนานัก แต่สิ่งนี้ไม่ใช่หรือที่อาจเป็นตัวชี้วัดหนึ่งว่าประชาธิปไตยไทยก้าวหน้าขึ้น ผ่าน นโยบายที่ถูกกำหนดจากเสียงของผู้ลงคะแนนเลือกตั้งอย่างแท้จริง และสังคมก็จะเรียนรู้ถึงผลดีผลเสียของมันเองในระยะยาว พูดอีกแบบคือ เส้นทางประชาธิปไตยไม่มีทางลัด

คำถามคือ นักเศรษฐศาสตร์จะยอมเลิกคิดแบบชนชั้นนำหรือไม่ ? หากไม่ยอมก็ควรยอมรับอย่างตรงไปตรงมากับตัวเองว่า ตนเชื่อมั่นในระบบชนชั้นนำ และเลิกเรียกตัวเองว่าเป็นฝ่ายประชาธิปไตย

คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา ประชาชาติธุรกิจ

มติชน, 26 มิถุนายน 2554

จากไพร่ฟ้าสู่ความเป็นพลเมือง, อภิชาต สถิตนิรามัย

จากไพร่ฟ้าสู่ความเป็นพลเมือง (From Subjects to Citizenship)

อภิชาต สถิตนิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์

เจิมศักดิ์ ปิ่นทอง เรียกคนเสื้อแดงว่าเป็น “คนยากจน หรือคนที่เข้าไม่ถึงข้อมูลข่าวสารเพียงพอ” [1] ส่วน ส.ส.แห่งพรรคประชาธิปัตย์ผู้หนึ่งพูดถึงเสื้อแดงอีสานว่า เป็นได้แค่คนรับใช้และเด็กปั๊ม แปลไทยเป็นไทยได้ว่า คนเสื้อแดงในทัศนะของทั้งสอง คือคนต่างจังหวัดต่ำชั้น ซึ่งถ้าไม่เป็นคนจนก็เป็นคนโง่ หากแปลเป็นภาษาแห่งการดูแคลน การชุมนุมของคนเสื้อแดงก็คือ “ม็อบเติมเงิน” กล่าวได้ว่ามุมมองต่อ “ชาวบ้าน” เช่นนี้เป็นมุมมองมาตรฐานของชนชั้นกลางชาวเมือง พูดอีกอย่าง คนชั้นกลางในเมืองใหญ่ยังคงมองชนบทในแบบ “โง่-จน-เจ็บ” ผู้ไม่มีสำนึกทางการเมืองเป็นของตนเอง อันเป็นภาพซึ่งถูกแช่แข็งมาหลายสิบปีแล้ว

ทัศนะแบบ “โง่-จน-เจ็บ” กลายเป็นสมมุติฐานสำคัญในการสร้าง “ทฤษฎี” สองนัคราประชาธิปไตยอันโด่งดังของเอนก เหล่าธรรมทัศน์ในปี 2537 ซึ่งมีข้อสรุปว่า คนชนบทเป็นแค่ฐานเสียง แต่ไม่ใช่ฐานนโยบาย [2] ในขณะที่คนเมืองเป็นฐานนโยบายของนักการเมือง และจากจำนวนที่มากกว่ามากของคนชนบท เขาจึงเป็นผู้จัดตั้งรัฐบาล (ฐานเสียง) ส่วนคนเมือง (ฐานนโยบาย) เป็นผู้ล้มรัฐบาลผ่านสื่อ หรือการประท้วง ข้อสรุปนี้สร้างจากข้อสมมุติว่า เนื่องจากคนชนบทเป็นคน “โง่-จน-เจ็บ” การออกเสียงเลือกตั้งจึงไม่ได้คิดแบบ “เสรีชน” เช่นคนเมือง แต่เป็นเรื่องของผู้น้อย “ที่ใช้การลงคะแนนเสียงเป็นการเลือกว่าจะเชื่อมโยงตนเองและชุมชนเข้ากับเจ้านายหรือสายอุปภัมภ์สายใด” [3] ดังนั้นชนบทจึงเป็นแค่ฐานเสียงไม่ใช่ฐานนโยบาย

สาเหตุที่ชนบทในทัศนะของเอนกอยู่ภายใต้การอุปภัมภ์เกิดจากการที่ชนบทถูกทอดทิ้งจากรัฐ ปล่อยให้ภาคชนบทอันเท่ากับภาคเกษตรกรรมซึ่งมีขนาดใหญ่กว่าเมืองมากล้าหลังและมีพลังการผลิตต่ำ ดังนั้นจึงยากจน พึ่งตัวเองไม่ได้ และต้องเข้าสังกัดสายอุปภัมภ์ใดสายหนึ่ง โดยแลกคะแนนเสียงกับเงินหรือความช่วยเหลืออื่นๆ ทั้งในช่วงก่อน ระหว่าง หรือหลังการเลือกตั้งจากนักการเมือง

มุมมองของเอนกข้างต้น สร้างขึ้นจากภาพชนบทในทศวรรษ 2523 เช่นเดียวกับนักวิชาการอื่นๆ ที่ศึกษาเรื่องเจ้าพ่อและการซื้อเสียงในชนบท เราอาจยอมรับได้ว่า ทัศนะข้างต้นสอดคล้องกับข้อเท็จจริงของชนบทในทศวรรษนั้น แต่ตลกร้ายก็คือ ในขณะที่เอนกเขียน “สองนัครา” ในปี 2537 นั้น ชนบทกลับกำลังเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่อย่างรวดเร็ว ซึ่งนักวิชาการทั้งหมดมองไม่เห็น ในช่วงนั้น แรงเหวี่ยงของเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 ทำให้นักวิชาการพุ่งความสนใจไปสู่การศึกษาบทบาททางการเมืองของชนชั้นกลาง การศึกษาชนบทเองกลับถูกละเลยจากนักวิชาการทั้งหลาย

ทศวรรษ 2523 เป็นช่วงที่การประนีประนอมระหว่างชนชั้นนำทางอำนาจเริ่มลงตัว กลายเป็นระบอบ ประชาธิปไตยครึ่งใบอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งนิธิเห็นว่าเป็น “ระบอบเลือกตั้งที่มีการกำกับโดยกองทัพร่วมกับชนชั้นนำตามจารีต เข้ามาร่วมกำหนดการจัดตั้งรัฐบาลโดยลับๆ หรือโดยเปิดเผย คือก่อรัฐประหารยึดอำนาจ ตั้งรัฐบาลชั่วคราวแล้วจัดการเลือกตั้งใหม่” การเลือกตั้งระดับชาติ [4] จึงเกิดขึ้นค่อนข้างสม่ำเสมอ ความสม่ำเสมอนี้จึงทำให้ผู้ที่ต้องการเข้าสู่สนามเลือกตั้งทั้งหลาย คุ้มค่าที่จะสร้างสายอุปภัมภ์ ซึ่งเป็นความสัมพันธ์เชิงแลกเปลี่ยนในหลายมิติและในระยะยาวขึ้นเพื่อเชื่อมต่อกับผู้มีสิทธิลงคะแนน ในอีกทางหนึ่ง ชาวชนบทก็ตระหนักดีว่า คะแนนเสียงของตนไม่สามารถแปรเปลี่ยนเป็นนโยบายระดับมหภาคที่ “กินได้” ดังเช่นที่เกิดขึ้นครั้งแรกหลัง พ.ศ.2544 มันจึงสมเหตุสมผลมากที่เขาจะยอมแลกคะแนนเสียงของตัวเองกับ โครงการพัฒนาระดับท้องถิ่นที่ ส.ส.ดึงมาลงเขตเลือกตั้งของตัวในช่วงระหว่างการเลือกตั้ง และเงินสดๆ ในช่วงการหาเสียง

สิบปีหลังจากกำเนิดของ “สองนัครา” อัมมาร สยามวาลาได้ทบทวนอดีตและมองอนาคตของภาคเกษตร แล้วสรุปว่า ชนบทไทย “จะมีฐานะความเป็นอยู่ที่ค่อยๆ ดีขึ้น สมการที่เป็นสมมติฐานหลักของการเมืองไทยคือ ชนบท = เกษตรกรรม = ความยากจน น่าจะเป็นจริงน้อยลง อย่างน้อยก็ในส่วนที่ระบุว่าเป็นชนบทหรือเกษตรกรแล้วต้องยากจน” [5] เนื่องจากตั้งแต่ทศวรรษ 2533 เป็นต้นมานั้น แรงงาน (หนุ่มสาวอายุ 15-34 ปี) จากภาคเกษตรและชนบทไหลออกในอัตราเร่งในช่วง 2532-2541 สู่เมือง และส่วนใหญ่สู่โรงเรียน เมื่อย้ายออกแล้วหนุ่มสาวจำนวนมากกว่า 3.5 ล้านคนเหล่านี้จะไม่หวนกลับไปทำงานในภาคเกษตรอีก ข้อเท็จจริงนี้ทำให้ภาคเกษตรขาดแคลนแรงงานอย่างหนัก เกษตรกรจึงต้องหันมาใช้เครื่องจักรและเทคโนโลยีทดแทนแรงงานอย่างกว้างขว้าง พร้อมๆ ไปกับการใช้แรงงานรับจ้าง ในทางสังคม กิจกรรมการเกษตรจึงเลิกเป็นกิจกรรมแบบครอบครัว

กล่าวอีกแบบคือ สังคมชนบทไทยเลิกเป็นสังคมชาวนาแล้ว (no longer a peasant society) แต่แตกตัวออกเป็นสองกลุ่มย่อยคือ กลุ่มมืออาชีพหรือเกษตรพาณิชย์ และกลุ่มดั้งเดิมหรือเกษตรพอเพียง โดยกลุ่มแรกจะมีอายุน้อยกว่า ใช้เทคนิคการผลิตสมัยใหม่ เข้าใจและรับมือกับความผันผวนของตลาดได้ และขนาดของไร่นามีแนวโน้มที่จะใหญ่ขึ้นด้วย เนื่องจากเขาก้าวข้ามข้อจำกัดของแรงงานครอบครัวด้วยเครื่องจักรและลูกจ้าง พวกมืออาชีพจะมีรายได้สูงกว่าระดับเฉลี่ยของเกษตรกรในปัจจุบันมาก และจะกลายเป็นกลุ่มหลักของภาคเกษตร ส่วนกลุ่มที่สองนั้น จะเป็นคนสูงอายุที่ลูกหลานย้ายออกไปแล้ว อาศัยเงินส่งกลับของลูกหลานจากนอกภาคการเกษตร ส่วนตัวเองก็ทำการเกษตรแบบพอยังชีพ และจะมีความสำคัญน้อยลงเรื่อยๆ

นอกจากนี้ การแยกตัวของภาคเกษตรออกจากสังคมชาวนายังแสดงออกด้วยความหลากหลายของอาชีพใหม่ๆ ในชนบท เช่นรับเหมาก่อสร้าง ตัดผม เสริมสวย ค้าปลีก ขายอาหารสำเร็จรูป ช่างซ่อมรถจักรยานยนต์หรือเครื่องจักรกลการเกษตร ซึ่งในอดีตไม่สามารถมีได้เพราะอุปสงค์ไม่เพียงพอ ดังนั้น ไม่เพียงแต่สัดส่วนของเกษตรกรจะลดลงเมื่อเทียบกับประชากรไทยทั้งหมดเท่านั้น แต่ลดลงเมื่อเทียบกับประชากรในชนบทเองด้วย

หลังเหตุการณ์พฤษภาอำมหิต 2553 นี้เองที่ Keyes เสนอบทความ “From Peasant to Cosmopolitan Villagers: Refiguring the ′Rural′ in Northeastern Thailand” ที่ให้ภาพการเปลี่ยนแปลงในรอบห้าสิบปีของหมู่บ้านหนองตื่น อ.เมือง จังหวัดมหาสารคาม ซึ่งสอดรับกับภาพของอัมมารอย่างมาก

กล่าวคือ Keyes พบว่าในปี 2548 นั้น ไม่มีครอบครัวใดในหมู่บ้านนี้ปลูกข้าวเพื่อขายอีกต่อไป แต่เป็นการปลูกเพื่อบริโภคเองในครอบครัวขยายของตนเพื่อลดความเสี่ยงเท่านั้น [6] ตัวอย่างเช่น ครอบครัวหนึ่งมีพี่น้องสี่คน ชายสองหญิงสอง ลูกชายทั้งสองและสามีของลูกผู้หญิงคนหนึ่งทำงานขับแท็กซี่ในกรุงเทพ ส่วนลูกผู้หญิงคนสุดท้ายยังคงอยู่ในหมู่บ้าน ปลูกข้าวเลี้ยงคนทั้งสี่ครอบครัว โดยใช้เทคนิกการปลูกข้าวแบบใช้ทุนเข้มข้นในทุกขั้นตอนการผลิต [7] ส่วนทั้งสามคนในเมืองก็ส่งเงินกลับไปเป็นทุน และลงแรงไปช่วยทำนาเป็นครั้งคราว ในแง่นี้จึงไม่แปลกที่คนขับแท็กซี่ผู้นี้จะเรียกตัวเองว่าเป็น “ชาวบ้าน” หรือ “ชาวนา” ทั้งๆ ที่รายได้เกือบทั้งหมดของเขามาจากนอกภาคการเกษตร เช่นเดียวกับคนที่หมู่บ้าน

Keyes เสนอต่อไปว่า การอพยพออกจากภาคการเกษตรมาสู่เมืองในช่วงแรก ตามด้วยการไปทำงานต่างประเทศในช่วงหลัง โดยเริ่มจากแรงงานชาย ตามด้วยผู้หญิงในยุคต่อมา สร้างประสบการณ์ทำงานต่างถิ่นให้แก่ชาวบ้าน ประกอบกับการขยายตัวด้านการศึกษาและความแพร่หลายของสื่อสารมวลชน ทั้งหมดนี้ได้ทำให้โลกทัศน์ของ “ชาวบ้าน” เปลี่ยนไปมาก คนชนบททุกวันนี้จึงเป็น “ชาวบ้านผู้รู้โลกกว้าง” (cosmopolitan villagers) ซึ่งห่างไกลยิ่งนักจากภาพชาวบ้าน-ชาวนาแบบเศรษฐกิจพอยังชีพ ซึ่งมีลักษณะ โง่-จน-เจ็บ อย่างที่เป็นในทศวรรษ 2493

จากบทความของอัมมารและ Keyes เราอาจสรุปได้ว่า สังคมชนบทไทยมิได้เป็นสังคมชาวนาอีกต่อไป แม้ว่าเขายังคงเรียกตัวเองว่า ชาวบ้านหรือชาวไร่-ชาวนาเช่นเดิม แต่เราอาจจะสรุปภาพสังคม “หลังชาวนา” ในปัจจุบันได้ว่า เป็นสังคมที่ผู้คนมีวิถีชีวิตทางเศรษฐกิจแบบตลาดอย่างเต็มตัว ไม่ว่าจะเป็นการผลิตในภาคเกษตรหรือนอกภาคเกษร คนเหล่านี้มีรายได้สูงขึ้น และมีแหล่งรายได้หลักจากงานนอกภาคเกษตรกรรม เข้าถึงสื่อ เช่นโทรทัศน์และโทรศัพท์มือถืออย่างทั่วถึง ลูกหลานมีการศึกษาสูงขึ้น รวมทั้งมีแบบแผนการบริโภคไม่แตกต่างจากคนเมือง คนกลุ่มนี้คือสิ่งที่นิธิเรียกว่า “ชนชั้นกลางระดับล่าง” หรือ “คนชั้นกลางรุ่นใหม่” [8] แต่คนเหล่านี้ ล้วนขาดหลักประกันความมั่นคงในชีวิต เช่นไม่ได้อยู่ในอาชีพที่ได้รับความคุ้มครองจากกฎหมายประกันสังคม

ดังนั้น “คนเหล่านี้ต้องการพื้นที่ทางการเมือง เพื่อผลักดันผลประโยชน์ของตนเอง ปัญหาที่เขาเผชิญอยู่เป็นปัญหาทางการเมือง ไม่ใช่การร้องทุกข์ทางเศรษฐกิจ หรือร้องขอการอุปถัมภ์จากรัฐ” [9] ดังที่ช่างเฟอร์นิเจอร์เสื้อแดงหมู่บ้านหนึ่งในอำเภอดอยสะเก็ด กล่าวว่า “(เมื่อก่อน) พึ่งพานโยบายรัฐน้อย หมดหน้าข้าวก็ต้องปลูกแตง ปลูกอย่างอื่นต่อ วนๆ กันไป ไม่ได้คิดถึงนโยบายของรัฐ คิดว่าต้องช่วยเหลือตัวเองเป็นหลัก เมื่อก่อนยังมีที่ดินทำกินอยู่ แต่พอที่ดินไม่มี เราก็ต้องพึ่งพิงนโยบายรัฐมากขึ้น และรู้สึกว่าการเลือกตั้งสำคัญกับตัวเองมากขึ้น” [10]

ไม่ว่าเราจะชอบหรือไม่ก็ตาม ประชาธิปไตยแบบเลือกตั้งระดับชาติที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องนับแต่ทศวรรษที่ 2523 และการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นหลังปี 2542 ซึ่งกำหนดโดยรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ทำให้โดยปกติแล้วท้องที่หนึ่งๆ จะมีการเลือกตั้งในทุกระดับประมาณ 5-6 ครั้งต่อสี่ปี ไม่ว่ากระบวนการเลือกตั้งจะ “บริสุทธิ์ยุติธรรม” มากน้อยเพียงใดก็ตาม คงกล่าวได้ว่า อุดมการณ์ประชาธิปไตยในแง่มุมที่ว่า ทุกคนมีหนึ่งเสียงเท่าเทียมกันในการแต่งตั้งและถอดถอนผู้ปกครองของตน ได้กลายเป็นสำนึกของชาวบ้านแล้ว

ยิ่งไปกว่านั้น รัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐบาลไทยรักไทยไปแปรเปลี่ยนคะแนนเสียงของชาวบ้านเป็นประชาธิปไตย “ที่กินได้” ขึ้นเป็นครั้งแรกของประวัติศาสตร์ในปี 2544 ในรูปของนโยบายประชานิยม โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน การรับจำนำพืชผล ซึ่งสอดรับกับความต้องการของชาวบ้านอย่างยิ่ง เนื่องจากโครงการเหล่านี้ลดความไม่มั่นคงในชีวิตทางเศรษฐกิจแบบอิงตลาดอย่างแนบแน่นของเขาลง ในสายตาของชาวบ้าน การรัฐประหาร 2549 จึงเป็นการปลดผู้บริหารที่เขาเป็นผู้แต่งตั้งด้วยวิถีทางที่ไม่ถูกต้อง ในแง่นี้เป้าหมายเริ่มต้นของการต่อสู้ของคนเสื้อแดงคือการปกป้องประชาธิปไตยที่กินได้ของเขา

จึงไม่แปลกเลยที่การรัฐประหารครั้งล่าสุด จะไม่สามารถรื้อฟื้นระเบียบทางการเมืองให้เกิดขึ้นได้ดังเช่นการรัฐประหารในอดีต เนื่องจากชนชั้นกลางรุ่นใหม่ ซึ่งก็คือเสียงส่วนใหญ่ของสังคมในปัจจุบัน เกิดสำนึกใหม่ทางการเมือง เขาเห็นว่าตนเป็นพลเมือง เป็นหนึ่งในหุ้นส่วนทางอำนาจที่จะกำหนดความเป็นไปของบ้านเมือง เขาไม่ใช่ไพร่ฟ้าข้าแผ่นดินอีกต่อไป เขาเรียกร้องต้องการสิทธิ์-เสียงที่เท่าเทียมกับชนชั้นสูง-กลาง การรัฐประหารและความอยุติธรรมทางการเมืองในรอบหลายปีที่ผ่านมาในสายตาของพวกเขาแล้ว จึงเป็นความพยายามของชนชั้นนำที่จะตัดสิทธิ์-ปิดพื้นที่ทางการเมือง และทำให้เขากลับไปเป็นไพร่ฟ้าเช่นเดิม ดังเช่นที่ เสื้อแดงมอเตอร์ไซต์รับจ้างท่านหนึ่ง อธิบายถึงสาเหตุที่ตนออกมาต่อสู้ว่า “ทุกวันนี้พวกผมมองว่ามันไม่มีสิทธิเสรีภาพ อย่างคนในมหาวิทยาลัยมองว่ามีเสรีภาพ เพราะพวกเค้า (ตำรวจ) ไม่อยากไปต่อล้อต่อเถียงด้วย แต่คนอย่างพวกผมไม่มีเสรีภาพ บางทีตำรวจก็มาขอเหล้าลังหนึ่ง ถ้าไม่ให้มันก็มาจับอีก บอกว่าไม่ใส่หมวกกันน็อกบ้าง รองเท้าไม่เรียบร้อยบ้าง ถ้าอย่างอาจารย์มหาลัย ไปขอเหล้าขวดหนึ่ง ตายเลยตำรวจคนนั้น ความเหลื่อมล้ำทางสังคมมันเยอะ ความกดดันของคนจนมันเยอะ พอมีหนทางออกมาต่อสู้ก็ต้องออกมา พอถึงจุดๆหนึ่งโดยยิงตายเยอะ มันเอาจริง ก็หลบก่อน แต่วันหนึ่งลุกฮือก็ไม่แน่”

โดยรวมแล้ว อาจสรุปได้ว่าทัศนะประชาธิปไตยของคนเสื้อแดงนั้น มีจุดเน้นอยู่ที่อำนาจทางการเมืองสูงสุดต้องเป็นของประชาชน ต้องมีสิทธิเสรีภาพในการแสดงออก ต้องมีสิทธิทางการเมืองที่เท่าเทียมกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งชนชั้นนำต้องเคารพผลการเลือกตั้ง ต้องไม่แทรกแซงการเมืองผ่านใช้อำนาจนอกระบบ ดังที่ชาวบ้านเสื้อแดงอีกผู้หนึ่งนิยามประชาธิปไตยว่า “ต้องมาจากประชาชนโดยตรง ตราบใดที่ต้องให้ (ผู้มีอำนาจ) คอยอนุญาต มันก็ไม่เป็นประชาธิปไตย ต้องมีสิทธิในการเลือกผู้นำของเรา ถ้าไม่ดีก็ว่ากันไป ต้องไม่ถูกรัฐประหารไล่คนของเราออก”

ไม่ว่าจะรู้ตัวหรือไม่ก็ตาม ภาพชาวบ้านแบบโง่-จน-เจ็บ และตกอยู่ใต้ระบบอุปภัมถ์ของนักการเมือง ซึ่งเป็นภาพมาตรฐานของคนชั้นกลางเก่าในเมือง ดังเช่นที่กล่าวอ้างโดยเจิมศักดิ์ ปิ่นทองข้างต้นนั้น จึงเป็นภาพที่ฉายขึ้นเพื่อที่จะปฎิเสธความเป็นพลเมืองของคนเสื้อแดง เราต้องพยายามเขาใจว่า ณ ขณะนี้เขาไม่ได้ร้องขอความจุนเจือแบบสังคมสงเคราะห์จากชนชั้นนำ แต่เขาต่อสู้เพื่อหาความเท่าเทียมทางการเมือง เพื่อสิทธิ์-เสียงที่เท่าเทียม เพื่อเป็นกลไกที่จะแก้ไขโครงสร้างสังคม-เศรษฐกิจอยุติธรรมที่เขาพบเจอมาตลอดชีวิตต่างหาก ในแง่นี้ความพยายามที่จะปฎิรูปความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ หากยังไม่ยอมรับความเท่าเทียมของความเป็นพลเมืองของชาวบ้าน จึงยากที่จะสำเร็จโดยพื้นฐาน

อ้างอิง

1 อ้างใน Keyes, C. “From Peasant to Cosmopolitan Villagers: Refiguring the ′Rural′ in Northeastern Thailand” บทความเสนอในการบรรยายพิเศษ จัดโดยโครงการปริญญาเอก ภาควิชามนุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วันที่ 15 พ.ย. 2553.
2 เพื่อความเป็นธรรมกับเอนก เขาพูดถึง “จน-เจ็บ” แต่ไม่ได้มองว่าชาวบ้านโง่
3 เอนก เหล่าธรรมทัศน์ (2538) สองนัคราประชาธิปไตย กรุงเทพ:สำนักพิมพ์มติชน. น. 8
4 นิธิ เอียวศรีวงศ์ “พื้นที่การเมืองที่ปิดไม่ลง” มติชนออนไลน์, 2010-11-30, 10:51.
5 อัมมาร สยามวาลา “ชราภาพของภาคเกษตร: อดีตและอนาคตของชนชทไทย” บทความเสนอในที่สัมมนาวิชาการประจำปี 2547 เรื่อง เหลียวหลังแลหน้า: ยี่สิบปีเศรษฐกิจสังคมไทย จัดโดยมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) วันที่ 27-28 พฤศจิกายน 2547 หน้า 11.
6 (social insurance) พูดอีกแบบคือ ไม่ว่าสถานการณ์ทางเศรษฐกิจจะผันผวนอย่างไร ครอบครัวตนอย่างน้อยก็จะมีข้าวกิน
7 อ้างแล้ว หน้า 15-16
8 จากการสำรวจขั้นต้น เราพบว่าคนเสื้อแดงแถบนครปฐมมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวถึงกว่า 5,000 บาทต่อเดือน ซึ่งสูงกว่าเส้นความยากจนของสภาพัฒน์มาก
9 นิธิ อ้างแล้ว
10 ข้อมูลจากการสนทนากลุ่มในหมู่บ้านแห่งหนึ่ง จังหวัดเชียงใหม่ ม.ค. 2554

(ที่มา เว็บไซต์ประชาไท)

มติชน, 14 พฤษภาคม พ.ศ. 2554

นโยบายการเงิน, ศุภวุฒิ สายเชื้อ

นโยบายการเงิน

ศุภวุฒิ สายเชื้อ

บางครั้งยังมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนเกี่ยวกับนโยบายการคลังกับนโยบายการเงินว่ามีความแตกต่างกันอย่างไร และมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจอย่างไร

ในการใช้ภาษาไทยเกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจนั้นหลายกรณีจะเขียนหรือพูดรวมกันไปว่าเป็นเรื่อง “นโยบายการเงินการคลัง” ทำให้บางครั้งเข้าใจว่าการเงินกับการคลังนั้นเป็นเรื่องเดียวกัน แต่ที่จริงแล้ว มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ ในวันนี้ จึงขอพักการรายงานและวิเคราะห์ข่าวเศรษฐกิจและหันมาคุยเชิงวิชาการ โดยในวันนี้ จะเขียนถึงนโยบายการเงินครับ

นโยบายการเงินนั้นคือการกำหนดปริมาณของเงินในระบบเศรษฐกิจ ผู้ที่มีอำนาจในการกำหนดปริมาณเงิน คือ ธนาคารกลางในกรณีของไทย คือ ธนาคารแห่งประเทศไทย อำนาจที่พิมพ์เงินนี้เป็นอำนาจที่ยิ่งใหญ่มาก เพราะการที่ระบบการเงินมีสภาพคล่องมากหรือน้อยนั้นย่อมส่งผลกระทบโดยตรงกับความคล่องตัวในการทำธุรกิจในระยะสั้น กล่าวคือ หากสภาพคล่องมีน้อยการทำธุรกิจก็ยากลำบากและฝืดเคือง แตกต่างจากการที่ธนาคารกลางเติมให้ระบบมีสภาพคล่องสูง ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการเพิ่มความคล่องตัวของธุรกรรมทางธุรกิจ

หากธนาคารกลางเพิ่มสภาพคล่องมากก็ย่อมทำให้ดอกเบี้ย ระยะสั้น (หรือต้นทุนของสภาพคล่อง) ลดลงในทางตรงกันข้ามหากสภาพคล่องน้อยดอกเบี้ยก็จะต้องสูง ทั้งนี้ ในกรณีของไทยนั้นเมื่อ ธปท.ปรับดอกเบี้ยขึ้นก็แปลว่า ธปท.จะลดสภาพคล่องเพื่อผลักดันให้ดอกเบี้ยต้องปรับสูงขึ้น ในขณะที่ธนาคารกลางสหรัฐนั้นนอกจากจะกดดอกเบี้ยระยะสั้นลงเหลือเพียง 0.25% ยังมีนโยบายพิมพ์เงินออกมาซื้อพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐอีกเดือนละกว่า 1 แสนล้านดอลลาร์ ก็แปลว่าธนาคารกลางสหรัฐต้องการทุ่มเงินเข้าระบบ เพื่อให้ได้มีสภาพคล่องใช้กันอย่างเหลือเฟือ

นอกจากสภาพคล่องพื้นฐานคือการเพิ่มปริมาณธนบัตร (เงินตรา) ในระบบแล้วก็ต้องดูด้วยว่าธนาคารพาณิชย์มีศักยภาพในการนำเอาสภาพคล่องดังกล่าวไปปล่อยกู้ต่อได้มากน้อยเพียงใด เช่น ในช่วงหลังวิกฤติประมาณ 1998-2002 นั้น ธนาคารพาณิชย์ของไทยปล่อยกู้น้อยมาก แม้ดอกเบี้ยปรับลดลงอย่างต่อเนื่องและอยู่ที่ระดับต่ำ แต่ในช่วงดังกล่าวธนาคารยังมีทุนสำรองน้อยและยังห่วงปัญหาหนี้เสีย ประกอบกับผู้ประกอบการก็ยังไม่มั่นใจที่จะขยายธุรกิจในช่วงดังกล่าวแม้ดอกเบี้ยจะต่ำ (สภาพคล่องเหลือใช้มาก) แต่ก็ไม่สามารถขับเคลื่อนให้ธุรกรรมทางเศรษฐกิจคึกคักขึ้นได้ ในอีกกรณีหนึ่ง คือ กรณีของธนาคารกลางจีน ซึ่งต้องการควบคุมเงินเฟ้อไม่ให้สูงกว่า 5% แต่ก็ยังไม่อยากปรับดอกเบี้ยเพิ่มมากขึ้นนัก (เพราะจะเป็นภาระกับผู้กู้เงิน) จึงใช้การควบคุมการปล่อยกู้ของธนาคารพาณิชย์แทน คือ บังคับเพิ่มทุนสำรองของธนาคารพาณิชย์หลายครั้งจนปัจจุบันธนาคารจะต้องมีทุน 1 หยวน เพื่อปล่อยกู้ 5 หยวน เป็นการกำหนดทุนสำรองที่สูงมาก เพราะมาตรฐานปกตินั้นหากมีทุน 1 บาท จะปล่อยกู้ได้ 12.50 บาท กล่าวโดยสรุป คือ อำนาจสำคัญของธนาคารกลางมีอยู่สองประการ คือ อำนาจที่จะพิมพ์เงินและอำนาจที่จะควบคุมการทำธุรกิจของธนาคารพาณิชย์ ซึ่งมักจะมีผลเกือบเบ็ดเสร็จในการควบคุมสภาพคล่องและเงินเฟ้อในเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา แต่ในประเทศพัฒนาแล้วบางประเทศโดยเฉพาะสหรัฐนั้นบริษัทขนาดใหญ่และธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่สามารถแสวงหาสภาพคล่องเพิ่มเติมได้จากการออกตราสารหนี้ กล่าวคือ แทนที่จะต้องกู้เงินจากธนาคาร ซึ่งเป็นตัวกลางทางการเงินก็สามารถกู้ตรงต่อผู้ให้กู้โดยการระดมเงินกู้จากตลาดตราสารหนี้นั่นเอง

การมีสภาพคล่องมากๆ นั้น ในระยะสั้นเป็นสิ่งที่ทุกคน (ทั้งธุรกิจ ผู้บริโภคและรัฐบาล) ชอบ เพราะจะทำให้เศรษฐกิจคึกคัก แต่ปัญหา คือ การมีสภาพคล่องมากๆ ในระยะสั้นจะกลายเป็นเงินเฟ้อที่คุมไม่อยู่ได้ในระยะยาว การให้ความสำคัญที่สมดุลกันระหว่างระยะสั้นและระยะยาว จึงเป็นเรื่องที่ถกเถียงกันได้อย่างไม่มีที่สิ้นสุด กล่าวคือ นักธุรกิจและนักการเมืองตลอดจนลูกจ้างย่อมจะให้ความสำคัญกับปัญหาที่ท้าทายความอยู่รอดเฉพาะหน้า กล่าวคือ หากการกลัวเงินเฟ้อในอนาคตทำให้ธุรกิจล่มสลาย และมีการว่างงานในวันนี้ ก็จะเป็นเรื่องที่กดดันผู้บริหารประเทศอย่างมาก ดังที่ Keynes นักเศรษฐศาสตร์ที่เลื่องลือของโลกคนหนึ่งพูดว่า in the long run, we are all dead ดังนั้น จึงไม่ควรจะคำนึงถึงระยะยาวมากจนเกินกว่าเหตุ

แต่ในอีกมุมมองหนึ่งนั้นต้องเข้าใจว่าการพิมพ์เงินมากๆ จะไม่ช่วยให้ประชาชนร่ำรวยและเศรษฐกิจรุ่งเรืองขึ้น เพราะเงินเป็นเพียงเครื่องมือในการทำธุรกรรมทางเศรษฐกิจ หากประเทศไทยผลิตสินค้าได้ 100 ชิ้น และมีเงินในระบบ 1,000 บาท สินค้าก็จะราคา 10 บาทต่อชิ้น แต่หากเพิ่มปริมาณเงินเป็น 100,000 บาท และสินค้าราคาเพิ่มขึ้นเป็น 1,000 บาทต่อชิ้น ก็ไม่ได้ทำให้ใครร่ำรวยขึ้น เพราะปริมาณสินค้าที่ผลิตก็ยังเท่ากับ 100 ชิ้นอยู่ดี จริงอยู่ในระยะสั้นปริมาณเงินที่เพิ่มมากขึ้นอาจกระตุ้นให้คนตัดสินใจลงทุน เพิ่มการบริโภคและต้องการกู้ยืมมากขึ้น แต่ในระยะยาวแล้วการลงทุนที่ยั่งยืนจะต้องเป็นการลงทุนที่มีผลตอบแทนที่คุ้มทุน และรายได้ประชาชนจะเพิ่มขึ้นจริงได้ก็จากการมีการศึกษาที่ดี การมีประสบการณ์และมีฝีมือ สำหรับประเทศแล้วก็ต้องมีการลงทุน มีประชาชนที่มีความรู้ แล้วก็ต้องมีทรัพยากรและการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ ตลอดจนการส่งเสริมและพัฒนาทางเทคโนโลยี การบริการจัดการที่มีประสิทธิภาพ การคุ้มครองทรัพย์สินที่เป็นธรรม และมีประสิทธิผล ฯลฯ ซึ่งเป็นปัจจัยที่ปริมาณการเงินและสภาพคล่องไม่สามารถกำหนดได้

ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นหลักสากลว่าผู้กำหนดนโยบายการเงิน คือ ธนาคารกลางจะต้องไม่อิงกับผลประโยชน์เฉพาะหน้ามากเกินไป เช่น หากอยู่ภายใต้การกำกับควบคุมของนักการเมือง ก็จะถูกกดดันให้เพิ่มสภาพคล่องมากในช่วงใกล้การเลือกตั้ง เป็นต้น แต่ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความว่าธนาคารกลางจะเป็นองค์กรอิสระเพราะในระบอบประชาธิปไตยนั้นไม่มีองค์กรใดเป็นอิสระจากอำนาจและการกำกับของประชาชนได้ เช่น ในกรณีของสหรัฐนั้นก็มีระบบที่มองว่ามีความสมดุลระหว่างระยะสั้นกับระยะยาวและการต้องรับผิดชอบต่อประชาชน (accountability) แต่มีความเป็นอิสระในระดับหนึ่ง โดยการกำหนดให้ประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้งผู้ว่าการธนาคารกลางและการกำหนดให้ธนาคารกลางมีวัตถุประสงค์ 2 ประการ ในการดำเนินนโยบายการเงิน คือ การรักษาเสถียรภาพของราคา (มองระยะยาว) และการส่งเสริมให้มีการจ้างงานเต็มอัตรา (มองระยะสั้นด้วย)

ในครั้งที่แล้วผมเขียนถึง ปัญหาสภาวะเงินเฟ้อเศรษฐกิจฝืด (stagflation) ในทศวรรษ 70 ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าการดำเนินนโยบายการเงินที่เหมาะสมนั้นไม่ใช่เรื่องง่ายโดยบทเรียนจากช่วงนั้น คือ

1. มีความหวังดีจะไม่ดำเนินนโยบายการเงินที่รัดกุมเกินไปในช่วงที่เงินเฟ้อเกิดจากปัญหาน้ำมันแพง (cost-push) แต่ก็นำไปสู่การคาดการณ์ว่าจะมีเงินเฟ้ออย่างยืดเยื้อ ทำให้ทุกคนมีพฤติกรรมเรียกร้องการขึ้นราคาและขึ้นเงินเดือน ทำให้เงินเฟ้อฝังตัวในระบบเศรษฐกิจและมีแต่เพิ่มขึ้นไม่ลดลง

2. มีความมั่นใจว่ารัฐบาลจะสามารถบริการจัดการเงินเฟ้อได้ โดยการควบคุมราคาสินค้าและส่งเสริมให้มีการเจรจาปรับค่าแรง แต่กลับกลายเป็นการแทรกแซงกลไกตลาดส่งผลให้ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจถดถอย เศรษฐกิจจึงขยายตัวเชื่องช้า

สำหรับประเทศไทยนั้นการเผชิญปัญหาเงินเฟ้อในอนาคตจะมีความท้าทายอีกประการหนึ่ง คือ ระดับการเปิดของเศรษฐกิจสูง กล่าวคือ การส่งออกและนำเข้าคิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 130% ของจีดีพีในปี 2010 สูงกว่าเมื่อทศวรรษ 70 เท่าตัว กล่าวคือ ประเทศไทยเผชิญกับความเสี่ยงว่าจะมีเงินถูก “นำเข้า” มายังประเทศไทยอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก ดังนั้น แม้ ธปท.จะเน้นว่าการควบคุมเงินเฟ้อนั้นจะต้องอาศัยกลไกดอกเบี้ยเป็นหลัก แต่อาจต้องพึ่งพาอาศัยอัตราแลกเปลี่ยนเป็นกลไกหลักอีกส่วนหนึ่งก็เป็นได้ครับ

กรุงเทพธุรกิจ, 4 เมษายน 2554

นโยบายการคลัง, ศุภวุฒิ สายเชื้อ

นโยบายการคลัง

ศุภวุฒิ สายเชื้อ

ครั้งที่แล้วผมเขียนถึงนโยบายการเงิน ซึ่งเป็นการกำหนดปริมาณเงินในระบบตลอดจนการควบคุมสถาบันการเงินโดยผู้มีอำนาจ คือ ธนาคารกลาง

และหากประเทศจะเกิดปัญหาว่ามีเงินเฟ้อมากหรือเงินเฟ้อน้อย (เงินฝืด) ก็ควรจะไปต่อว่าธนาคารกลางไม่ใช่รัฐบาล แม้ว่ารัฐบาลมักจะเป็นผู้ออกหน้าว่า พยายามอย่างเต็มที่ในการควบคุมราคาสินค้า เพราะหากราคาสินค้าจะต้องปรับตัวสูงขึ้น เพราะต้นทุนการผลิตสูงขึ้นหรือมีกำลังซื้อสูงมากเป็นพิเศษจากการปล่อยกู้อย่างไม่คิดหน้าคิดหลังของสถาบันการเงิน ก็ยากที่รัฐบาลจะควบคุมได้

อำนาจหลักของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายการคลังนั้น สืบเนื่องจากอำนาจในการเก็บภาษีจากประชาชน ไม่มีองค์กรใดในเศรษฐกิจที่จะไปยึดเอาทรัพย์สินเงินทองของประชาชนได้โดยถูกกฎหมาย ยกเว้นแต่รัฐบาลผู้เดียว ดังนั้น จึงไม่แปลกอะไรที่ระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ส่วนใหญ่จึงมุ่งเน้นระบบการเมืองแบบประชาธิปไตย เพราะอำนาจในการเก็บภาษีประชาชนย่อมต้องถูกควบคุมและตรวจสอบโดยประชาชนในทุกกรณี ดังที่มีคำกล่าวว่า “There can be no taxation without representation.”

การเก็บภาษีจาก (หรือยึดทรัพย์ส่วนหนึ่งของ) ประชาชนนั้น ย่อมจะต้องมีเงื่อนไขว่าเงินที่รัฐบาลเก็บไปนั้น จะต้องถูกนำไปใช้ประโยชน์ให้ส่วนรวม เช่น การป้องกันประเทศ และการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ซึ่งประชาชนไม่สามารถรวมตัวกัน เพื่อจัดทำบริการดังกล่าวได้อย่างมีมาตรฐาน เป็นธรรมและมีประสิทธิภาพได้ นอกจากนั้น ก็จะต้องมีกระบวนการเพื่อให้ประชาชนสามารถปกป้องทรัพย์สินของตน (ทั้งที่เป็นทรัพย์สินทั่วไปและทรัพย์สินทางปัญญา) และเมื่อมีข้อถกเถียงกันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ก็จะต้องมีกระบวนการที่เป็นธรรมในการตัดสินข้อถกเถียงดังกล่าวอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมอีกด้วย การเก็บภาษีเพื่อใช้จ่ายในด้านดังกล่าว จึงมีความจำเป็นและมีความสำคัญอย่างยิ่งในการบริหารประเทศ และระบบเศรษฐกิจ

แต่ประชาชนส่วนใหญ่จะนึกถึงบทบาทของรัฐบาลในการขับเคลื่อนให้เศรษฐกิจขยายตัวได้สูง อันจะช่วยเพิ่มรายได้และการจ้างงานให้กับประชาชน ซึ่งส่วนนี้ คือ การเก็บภาษีมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่เป็นประโยชน์กับเศรษฐกิจ ซึ่งเอกชนทำเองได้ยาก เช่น การสร้างถนน ทางรถไฟ โรงไฟฟ้า ฯลฯ ทั้งที่ในยุคสมัยใหม่ที่ระบบทุนนิยมพัฒนาไปมากแล้ว ข้ออ้างดังกล่าวว่าเอกชนไม่มีเงินนั้นดูจะไม่ค่อยเป็นจริงเท่าไรนัก เพราะมีหลายบริษัทข้ามชาติที่มีศักยภาพและความมั่งคั่งที่จะลงทุนโครงการขนาดใหญ่ได้ โดยมีรัฐบาลเข้ามาให้ความมั่นใจและร่วมลงทุนเป็นส่วนน้อย หากโครงการดังกล่าวให้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่คุ้มค่า ในส่วนนี้จึงไม่มีความจำเป็นจะต้องเก็บภาษีจากประชาชนมากนัก แต่รัฐบาลควรมุ่งเน้นการส่งเสริมการลงทุนร่วมกับภาคเอกชน และที่สำคัญ คือ การกำหนดกรอบการกำกับดูแลโครงการให้มีการแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างผู้ให้บริการกับผู้รับบริการให้เป็นธรรม เช่น โครงการระบบโทรศัพท์แบบ 3 จี นั้น รัฐบาลไม่จำเป็นต้องลงทุนอะไรเลย ก็จะมีภาคเอกชนมาเสนอตัวเป็นจำนวนมาก หากรัฐบาลกำหนดเงื่อนไขที่เปิดเสรี และไม่ต้องประมูลค่าใบอนุญาตราคาหลายหมื่นล้านบาท เพราะเงินดังกล่าวเหมือนกับการเก็บภาษี เพราะผู้ที่ประมูลใบอนุญาตจะไปเก็บเงินกับประชาชน ที่สำคัญ คือ จะต้องกำหนดให้มีผู้ประมูลมากรายเท่าที่จะนำไปสู่การแข่งขันทำให้ผู้ประกอบการตั้งราคาค่าบริการให้กับประชาชนในจุดที่เขามีกำไรเพียงพอต่อการทำธุรกิจแต่ไม่มากจนร่ำรวยจากการมีอำนาจผูกขาด เช่น หากรัฐบาลต้องการเงินมาก จะทำให้มีเอกชนน้อยรายได้ใบอนุญาต ทำให้ผู้ประกอบการสามารถรวมหัวกันผูกขาดบริการได้ ดังนั้น องค์กรที่จะกำกับดูแลจึงจะต้องมีความเชี่ยวชาญสูงและมีเป้าหมายที่ชัดเจนว่าจะต้องการให้ประชาชนได้บริการราคาถูก หรืออยากเก็บเงินเอาไว้เอง หรือแบ่งให้รัฐบาล หรือแบ่งให้รัฐวิสาหกิจ เป็นต้น

ดังนั้น ในหลายกรณีที่รัฐบาลอยากขับเคลื่อนการขยายตัวทางเศรษฐกิจ รัฐบาลอาจไม่จำเป็นต้องเก็บภาษีจากประชาชนแต่อย่างใด เพราะสามารถสร้างเงื่อนไขที่จะส่งเสริมให้เอกชนเข้ามาลงทุนแทนได้ โดยเอกชนซึ่งมีประสิทธิภาพสูงกว่าช่วยรับความเสี่ยงของการลงทุน แต่ในบางกรณีการลงทุนของภาครัฐเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงได้ยาก ดังนั้น การเก็บภาษีมาตั้งงบประมาณจึงสมควรที่จะจัดสรรงบประมาณให้มีสัดส่วนของงบลงทุนให้สูงเพียงพอกับความจำเป็น ซึ่งในขณะนี้ งบประมาณของรัฐบาลไทยไม่ได้อยู่ในสถานะที่น่าพอใจมากนัก กล่าวคือ มีการเก็บภาษีจากประชาชน 17% ของจีดีพี แต่ตั้งงบประมาณรายจ่ายเท่ากับ 21% ของจีดีพี ทำให้ขาดดุลงบประมาณ (ต้องกู้เงินจากประชาชน) 4% ของจีดีพี โดยที่เงินค่าใช้จ่ายประจำนั้นเกือบจะเท่ากับ 17% ของจีดีพี (หรือเท่ากับรายได้) แล้วทำให้งบลงทุนเกือบทั้งหมดนั้น ต้องกู้เงินมาจากประชาชน โดยปกติแล้ว รัฐบาลควรทำงบประมาณสมดุลและมีงบลงทุนประมาณ 30% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด หรือ 5-6% ของจีดีพี โดยไม่ต้องสร้างหนี้เพิ่ม เพราะหากดำเนินสถานะทางการคลังเช่นนี้ ก็จะต้องเข้าไปแย่งเงินทุนของภาคเอกชน ทำให้ต้นทุนของภาคเอกชนสูงขึ้น ซึ่งน่าจะไม่เป็นประโยชน์ เพราะภาคเอกชนน่าจะลงทุนโดยได้ผลตอบแทนสูงกว่ารัฐบาล

ประเด็นที่สำคัญ คือ หากมองว่าเศรษฐกิจขยายตัวในระดับที่สูงเป็นที่พอใจแต่เผชิญกับปัญหาเงินเฟ้อที่สูงเกินไป (เช่น เงินเฟ้อสูงกว่า 2-3% ต่อปี) รัฐบาลจะมีบทบาทช่วยลดแรงกดดันเงินเฟ้อได้โดยการลดการใช้จ่ายสุทธิของรัฐบาล เช่น ลดรายจ่ายทำให้ขาดดุลงบประมาณน้อยลง หรือเพิ่มการเก็บภาษี เพื่อให้ได้ผลในทำนองเดียวกัน แต่แน่นอนว่า ในสภาวการณ์ปัจจุบันซึ่งมีการพูดถึงปัญหาคอร์รัปชันอย่างแพร่หลาย ย่อมทำให้ประชาชนไม่สนับสนุนการปรับเพิ่มภาษีเพื่อลดแรงกดดันจากเงินเฟ้อ จะสังเกตว่าผมไม่ได้กล่าวถึงการเข้าไปกำกับการปรับขึ้นราคาสินค้าโดยกลไกของรัฐ ซึ่งนิยมทำกันอย่างต่อเนื่องเพราะทำให้ดูเสมือนว่ารัฐบาลไม่นั่งดูดาย แต่เข้ามามีบทบาทในการบริหารจัดการกับราคาสินค้า โดยเฉพาะสินค้าที่ “จำเป็น” สำหรับการครองชีพ

ปัญหาของแนวทางดังกล่าว คือ การกำกับการปรับขึ้นราคาของรัฐบาลนั้น เป็นเสมือนการทำให้กลไกการค้ามีความซับซ้อน ฝืดเคืองมากขึ้น ทำให้การทำธุรกิจต้องเสียเวลามากขึ้น เช่น หากผู้ผลิตพบว่าต้นทุนการผลิตเพิ่มขึ้นก็ต้องปรับราคาสินค้าเพิ่มขึ้น และหากทำได้อย่างทันท่วงที ก็จะทำให้สินค้าผลิตอย่างต่อเนื่องไม่สะดุดหรือผลิตไม่เพียงพอกับความต้องการ แต่สิ่งที่เกิดขึ้น คือ รัฐบาลร้องขอให้ผู้ผลิตสินค้าชะลอการปรับขึ้นราคาสินค้า โดยร้องขอทุก 3 เดือน 6 เดือน ปัญหา คือ การกักไม่ให้สินค้าประเภทต่างๆ ปรับเพิ่มขึ้นทีละเล็กทีละน้อยในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน กำลังทำให้ผู้ผลิตหลายรายต้องปรับราคาสินค้าขึ้นสูงมากในครั้งเดียว และหลายๆ สินค้าเลยต้องมาปรับราคาเพิ่มขึ้นพร้อมๆ กัน เช่น ที่กำลังเกิดขึ้นในเดือนเมษายน ซึ่งมีสินค้า “จำเป็น” เป็นสิบรายการต้องปรับราคาขึ้นพร้อมๆ กัน หลังจากที่ราคาน้ำมันปาล์มต้องปรับเพิ่มขึ้นกว่า 20% และต่อมาน้ำมันถั่วเหลืองซึ่งขาดตลาดมาหลายสัปดาห์ก็จะได้รับอนุมัติให้ปรับราคาขึ้นอีก 20% จึงจะมีผลผลิตออกมาสู่ตลาดอีกครั้ง

ประเด็น คือ ในเมื่อรัฐบาลไม่ได้เป็นผู้ผลิตสินค้า (และหากผลิตก็จะไม่สามารถทำได้ในราคาต่ำเท่ากับเอกชน) การเข้าไปกำกับของรัฐจึงเป็นเพียงการชะลอการปรับตัวของราคา บางคนอาจบอกว่าหากชะลอการขึ้นของราคาสินค้าสัก 6 เดือน 1 ปี ก็ยังถือว่าเป็นประโยชน์ แต่ต้องเข้าใจว่าการแทรกแซงดังกล่าวของรัฐส่งผลให้ผู้ผลิตเสียเวลา เสียทรัพยากรและทำให้กำไรลดลง ดังนั้น ในระยะยาวภาคเอกชนจะเลือกผลิตสินค้าที่ถูกควบคุมน้อยมากกว่าสินค้าที่ถูกควบคุมมาก หากมีผู้ผลิตน้อยรายก็จะทำให้เสี่ยงต่อการเกิดภาวะผูกขาด ซึ่งจะบั่นทอนประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจโดยรวม ทางที่ดีกว่า คือ การที่รัฐบาลจะต้องเลือกกำกับดูแลเฉพาะสินค้าที่มีผู้ผลิตน้อยราย ซึ่งพิสูจน์ได้ว่าผู้ผลิตดังกล่าวมีอำนาจเหนือตลาด กล่าวคือ เป็นผู้ผลิตที่กำหนดทิศทางของราคาตลาดได้ ทั้งนี้ รัฐบาลอาจไม่จำเป็นต้องเข้าไปรับรู้ต้นทุนของเอกชนในรายละเอียด แต่หากผู้ผลิตขายสินค้าในราคาสูงเกินกว่าราคาสินค้าประเภทเดียวกันในตลาดโลก ก็อาจเปิดเสรีให้มีการนำเข้าสินค้าราคาถูกจากต่างประเทศมาควบคุมการปรับขึ้นของราคาสินค้าภายในประเทศก็ได้

กล่าวโดยสรุป คือ การเข้าไปควบคุมราคาสินค้ายิ่งจะทำให้ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจลดลง และปริมาณการผลิตลดลง หรืออีกนัยหนึ่ง คือ ทำให้เสี่ยงต่อสภาวะขาดแคลนสินค้า ทั้งๆ ที่สินค้าที่ถูกควบคุมนั้น จะเป็นสินค้า “จำเป็น” ที่ต้องส่งเสริมให้มีการผลิตอย่างเพียงพอต่อความต้องการ ซึ่งจะเกิดขึ้นได้โดยส่งเสริมให้มีผู้ผลิตมากรายแข่งกันรักษาสัดส่วนของตนโดยการลดราคาและเพิ่มคุณภาพสินค้าแทนการกำกับจากหน่วยงานของรัฐครับ

กรุงเทพธุรกิจ, 11 เมษายน 2554

การดำเนินนโยบายการเงิน ในภาวะที่ราคาน้ำมัน และสินค้าโภคภัณฑ์ปรับตัวสูงขึ้น

ดร.สุรัช แทนบุญ

ทีมพยากรณ์และพัฒนาแบบจำลอง สายนโยบายการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย

ที่ผ่านมาหลายฝ่ายมีคำถามว่าในภาวะที่ราคาสินค้าปรับสูงขึ้น โดยส่วนหนึ่งมาจากราคาน้ำมันและสินค้าโภคภัณฑ์ที่เร่งตัวขึ้น ทำไมอัตราดอกเบี้ยถึงต้องปรับขึ้นต่อเนื่องซึ่งจะอาจเป็นการซ้ำเติมเศรษฐกิจไปอีก นโยบายการเงินให้ความสำคัญกับเงินเฟ้ออย่างเดียวหรือ และทำไมนโยบายการเงินถึงตอบสนองกับ supply shock ทั้งๆ ที่ทฤษฎีบอกว่าทำไม่ได้ ผมคงไม่สามารถตอบแทนผู้กำหนดนโยบายได้ แต่จะขอใช้แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์อธิบายว่าทำไมอัตราดอกเบี้ยจึงได้ปรับขึ้นในช่วงที่ผ่านมา และจะมีแนวโน้มขาขึ้นในระยะต่อไป

ก่อนอื่นมาทำความเข้าใจกันก่อนว่าราคาสินค้าและบริการทั่วไปที่ปรับสูงขึ้นมีที่มาจากปัจจัยใดบ้าง

ปัจจัยแรกที่ทำให้ราคาสูงขึ้นคือเศรษฐกิจที่กำลังขยายตัวดีในปัจจุบัน ความต้องการเมื่อเทียบกับผลผลิตที่มีอยู่ (หรือที่เรียกกันว่าอุปสงค์ส่วนเกิน) จะส่งผลให้มีการแย่งกันใช้ปัจจัยการผลิตต่างๆ ที่มีอยู่จำกัด ทำให้ต้นทุนถีบตัวสูงขึ้น ผู้ประกอบการจึงต้องขึ้นราคาเพื่อรักษากำไร สำหรับประเทศไทย ณ ขณะนี้ประเมินว่าอุปสงค์ส่วนเกินจะเริ่มมีมากขึ้นเทียบกับช่วงที่ผ่านมา โดยส่วนหนึ่งสะท้อนจากโรงงานที่ต้องเดินเครื่องต่อเนื่องเพื่อผลิตให้ทันกับคำสั่งซื้อ ในขณะที่ผู้ประกอบการบางรายเริ่มประสบปัญหาขาดแคลนแรงงานเพื่อรองรับการผลิต

ปัจจัยที่สองคงไม่พ้นราคาสินค้าบางชนิดที่เร่งตัวขึ้นจากผลผลิตที่ออกสู่ตลาดน้อยลง โดยทั่วไปแล้วหาก “supply shock” ดังกล่าวเกิดขึ้นและหายไป ผลกระทบที่มีต่ออัตราเงินเฟ้อจะมีเพียงชั่วคราวเท่านั้น แต่ในบางกรณีโดยเฉพาะเวลาที่อุปสงค์ส่วนเกินในเศรษฐกิจเริ่มมีมากขึ้น ก็มีความเสี่ยงที่เงินเฟ้อจะสูงขึ้นต่อเนื่องเป็นเวลานานได้ ตัวอย่างเช่นในกรณีที่ราคาน้ำมันและวัตถุดิบสูงขึ้น ผู้ประกอบการอาจกล้าที่จะขึ้นราคาหากมีแรงซื้อรองรับ ในทางตรงข้ามเศรษฐกิจซึ่งอยู่ระหว่างการฟื้นตัวเช่นกรณีสหรัฐ คนตกงานเป็นจำนวนมาก หากมองไปข้างหน้าแล้วไม่เห็นอุปสงค์ที่แข็งแกร่ง ผู้ประกอบการก็จะไม่กล้าขึ้นราคาสินค้ามากนัก ดังนั้น ผลของ supply shock อาจจะทวีความรุนแรงในภาวะที่เศรษฐกิจขยายตัวดี ซึ่งเป็นภาวการณ์ปัจจุบันในกรณีของประเทศไทย

ปัจจัยที่สามและอาจจะเป็นปัจจัยสำคัญที่สุดที่มีผลต่อเงินเฟ้อคือการคาดการณ์เงินเฟ้อ หากสาธารณชนคิดว่าราคาโดยรวมในอนาคตมีแนวโน้มที่จะสูงขึ้น แนวโน้มของต้นทุนก็จะสูงขึ้นไปด้วยเช่นในกรณีที่แรงงานเรียกร้องขอปรับค่าแรงเพราะแนวโน้มค่าครองชีพสูงขึ้น ผู้ประกอบการต้องขึ้นราคาสินค้า ยิ่งไปกว่านั้น ในกรณีที่มีความไม่แน่นอนเกี่ยวกับอนาคตสูง เช่นในช่วงที่ผ่านมาที่ราคาน้ำมันปรับสูงขึ้นต่อเนื่อง ส่วนหนึ่งเป็นเพราะไม่มีใครรู้ว่าสถานการณ์ความไม่สงบในแถบประเทศผลิตน้ำมันหลักของโลกจะจบเมื่อไร หรือขยายวงกว้างออกไปถึงไหน ผู้ประกอบการอาจจะคาดว่าราคาน้ำมันจะอยู่ในระดับสูงต่อไป และปรับขึ้นราคาสินค้ามากกว่าหรือนานกว่าในกรณีที่มีข้อมูลชัดเจน ทั้งนี้ การศึกษาหลายๆ ชิ้นพบว่าในระยะยาวเงินเฟ้อคาดการณ์เป็นปัจจัยสำคัญที่สุดในบรรดาสามปัจจัยนี้ในการกำหนดพลวัตเงินเฟ้อของไทย

คราวนี้มาดูว่านโยบายการเงินควรดำเนินไปอย่างไรเมื่อเงินเฟ้อโน้มสูงขึ้น

นโยบายการเงินคงทำอะไรไม่ได้มากกับราคาน้ำมันที่สูงขึ้น เพราะไม่ว่าอย่างไรราคาน้ำมันก็จะส่งผ่านไปยังราคาสินค้าและบริการต่างๆ ที่ใช้น้ำมันเป็นวัตถุดิบ ในกรณีนี้อาจกล่าวได้ว่าการขึ้นดอกเบี้ยเพื่อดึงเงินเฟ้อลงจะเป็นการซ้ำเติมประชาชน ซึ่งถูกเพียงส่วนหนึ่ง แต่จริงๆ แล้ว ราคาน้ำมันที่สูงขึ้นอาจทำให้การคาดการณ์เงินเฟ้อเร่งตัวขึ้นด้วย และส่งผลต่อเนื่องไปยังประชาชนและผู้ประกอบการในวงกว้าง ขอขึ้นค่าแรงและเงินเดือนบ้าง ขอขึ้นราคาสินค้าบ้าง ถึงแม้สมมติว่าราคาน้ำมันเริ่มปรับลดลง ราคาต่างๆ ก็จะไม่ปรับลดลงตามทันทีหากการคาดการณ์เงินเฟ้อเตลิดไปเรื่อยๆ กลายเป็นว่าผลกระทบที่เกิดขึ้นกลับฝังตัวอยู่นานในแนวโน้มเงินเฟ้อ

ดังนั้น นโยบายการเงินมีหน้าที่ในการช่วยยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อของประชาชนและผู้ประกอบการ การปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายแต่เนิ่นๆ รวมถึงการส่งสัญญาณชัดเจนว่าอัตราดอกเบี้ยจะมีแนวโน้มปรับขึ้นต่อเนื่องในระยะต่อไปหากเงินเฟ้อยังมีแนวโน้มสูง จะมีส่วนช่วยให้ภาคเอกชนอนุมานได้ว่าอุปสงค์ส่วนเกินในเศรษฐกิจจะถูกขจัดออกบ้าง ส่งผลให้เงินเฟ้อที่คาดการณ์ลดลงและในที่สุดก็ถูกยึดเหนี่ยวไว้ และหากนโยบายการเงินมีประสิทธิภาพในการเหนี่ยวรั้งการคาดการณ์ อัตราดอกเบี้ยก็ไม่จำเป็นต้องขึ้นไปมากเพื่อชะลอเศรษฐกิจ

คำถามสำคัญก็คือว่าอะไรจะเป็นตัวกำหนดประสิทธิภาพของนโยบายการเงินในการยึดเหนี่ยวเงินเฟ้อคาดการณ์ การที่ประชาชนและผู้ประกอบการจะเชื่อว่าเงินเฟ้อจะไม่ขึ้นสูงต่อเนื่องไปเรื่อยๆ นั้นขึ้นอยู่กับความน่าเชื่อถือของนโยบายการเงิน การดำเนินนโยบายการเงินแบบมีเป้าหมายเงินเฟ้อ โดยมีเป้าประสงค์และกฎกติกาที่ชัดเจนที่จะต้องรักษาเงินเฟ้อให้อยู่ในกรอบ และขณะเดียวกันก็ต้องดูแลให้เศรษฐกิจขยายตัวได้อย่างมีเสถียรภาพ มีส่วนเสริมสร้างประสิทธิภาพของนโยบายการเงิน เพราะสาธารณชนสามารถประเมินได้ว่าที่ผ่านมาเงินเฟ้อเบี่ยงเบนออกจากเป้าหมายบ่อยเพียงใดและอธิบายได้หรือไม่ และอัตราดอกเบี้ยที่ปรับขึ้นในช่วงเงินเฟ้อสูงนั้นสามารถรักษาเงินเฟ้อให้อยู่ในกรอบได้ดีเพียงใด เหล่านี้เป็นปัจจัยที่มีผลต่อการคาดการณ์เงินเฟ้อของสาธารณชน

ทั้งนี้ทั้งนั้น ความท้าทายของนโยบายการเงินอยู่ที่การชั่งน้ำหนักระหว่างเงินเฟ้อและการขยายตัวของเศรษฐกิจ ในส่วนนี้ที่มาของการเพิ่มขึ้นของราคาน้ำมันและราคาสินค้าโภคภัณฑ์เป็นประเด็นสำคัญ โดยในปัจจุบัน ราคาน้ำมันและราคาสินค้าโภคภัณฑ์ต่างๆ ที่มีแนวโน้มปรับสูงขึ้นมานานแล้วมาจากอุปสงค์ของประเทศกำลังพัฒนาโดยเฉพาะจีนที่ขยายตัวดี มีเพียงแค่ระยะหลังที่ผลผลิตหายไปจากตลาดบ้างเพราะภัยธรรมชาติและปัญหาความไม่สงบ ถ้ามองในบริบทของทั้งโลก ความต้องการของประเทศต่างๆ ทั่วโลกที่ดึงราคาน้ำมันและราคาสินค้าโภคภัณฑ์ให้สูงขึ้นนั้น ขณะเดียวกันก็ขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยไปด้วย เมื่อเป็นเช่นนี้ การชั่งน้ำหนักของนโยบายการเงินอาจค่อนไปทางดูแลเงินเฟ้อมากกว่ากระตุ้นเศรษฐกิจในภาวการณ์ปัจจุบัน

โดยสรุปแล้ว ในบริบทที่เศรษฐกิจขยายตัวต่อเนื่อง ในขณะที่เงินเฟ้อเร่งสูงขึ้นโดยส่วนหนึ่งเป็นผลจากราคาน้ำมันและราคาสินค้าโภคภัณฑ์ที่สูงขึ้นนั้น นโยบายการเงินควรเน้นที่การควบคุมอุปสงค์ส่วนเกินและการยึดเหนี่ยวการคาดการณ์อัตราเงินเฟ้อในอนาคตที่อาจเร่งขึ้นเรื่อยๆ จากความกังวลเกี่ยวกับราคาสินค้าและบริการอื่นๆ ที่อาจปรับสูงขึ้นในวงกว้าง อัตราดอกเบี้ยนโยบายจำเป็นที่จะต้องปรับขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อจัดการควบคุมการคาดการณ์เกี่ยวกับอัตราเงินเฟ้อในช่วงที่ผ่านมาและในระยะต่อไป

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ไม่จําเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย

กรุงเทพธุรกิจ, 2 มีนาคม 2554

กลัวปัญหา stagflation, ศุภวุฒิ สายเชื้อ

เศรษฐศาสตร์จานร้อน : กลัวปัญหา stagflation

ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ

เมื่อ 14-16 มีนาคม กรุงเทพโพลล์ทำการสำรวจนักเศรษฐศาสตร์ไทย 65 คน โดยมีผลสำรวจที่น่าสนใจคือนักเศรษฐศาสตร์ 58% มองว่าในช่วง 1-2 ปีข้างหน้าเศรษฐกิจไทยมีโอกาสเข้าสู่ภาวะ stagflation หรือภาวะที่ราคาสินค้าปรับตัวสูงขึ้นพร้อมๆ กับการขยายตัวเศรษฐกิจที่ระดับต่ำ ทำให้การว่างงานสูงหรือเพิ่มขึ้น อาจเป็นเพราะว่านักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่คือ 46.2% ประเมินว่าความสามารถด้านการบริหารจัดการของรัฐบาลในการแก้ปัญหาราคาสินค้านั้นอยู่ในระดับ “พอใช้” และ 9.2% เห็นว่าค่อนข้างดี จึงสรุปได้ว่ามีเพียง 55.4% เห็นว่า “สอบผ่าน” ดังนั้นจึงเกิดความกังวลว่าในอนาคตประเทศไทยอาจเผชิญกับ stagflation หรือเงินเฟ้อ-เศรษฐกิจฝืดได้

อีกเรื่องที่น่าสนใจคือนักเศรษฐศาสตร์ 61.6% ไม่เห็นด้วยกับการตรึงราคาดีเซล แปลว่าควรยอมให้ราคาดีเซลปรับสูงขึ้นจากปัจจุบันประมาณ 15% (เป็น 35 บาทต่อลิตร) หรือมากกว่านั้นหากราคาน้ำมันในตลาดโลกปรับสูงขึ้นต่อไปอีก ซึ่งย่อมจะส่งผลให้ราคาสินค้าต่างๆ ปรับตัวเพิ่มขึ้นอีกได้ 1.0-1.5% โดยไม่รวมกับการขอปรับขึ้นราคาสินค้าหลายประเภทในขณะนี้เพราะรัฐบาลได้เคยขอให้ผู้ผลิตตรึงราคาสินค้ามานานกว่า 1 ปีแล้ว หมายความว่ามีความเป็นไปได้สูงว่าราคาสินค้าจะปรับตัวขึ้นได้มากในปีนี้ เพราะแรงกดดันจากต้นทุนการผลิต หรือหากมองในแง่นี้คือ cost-push inflation นั่นเอง ซึ่งตรงนี้จะแตกต่างจากการประเมินปัญหาเงินเฟ้อของธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งมองว่าปัญหาโดยรวมนั้นมาจาก demand-pull หรือกำลังซื้อที่เพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นผลมาจากการขยายตัวของเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง การใช้กำลังการผลิตและทรัพยากรของประเทศอย่างเต็มกำลังการผลิต (เช่นการว่างงานในไทยต่ำกว่า 1%) และการขยายตัวทางเศรษฐกิจของโลกโดยรวมที่น่าจะสูงถึง 4.5% ในปีนี้และเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียซึ่งน่าจะขยายตัวประมาณ 7% ในปี 2011

ดังนั้นจึงมีสัญญาณชัดเจนจาก ธปท.ว่าจะต้องปรับดอกเบี้ยขึ้นต่อเนื่องเพื่อควบคุมเงินเฟ้อและนักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่คือ 66.2% ก็เห็นด้วยกับ ธปท.ในเรื่องนี้ โดยให้ความเห็นว่าจะรักษาเสถียรภาพของราคาและการขยายตัวของเศรษฐกิจ (เพราะหากคุมเงินเฟ้อไม่อยู่ในวันนี้ ในวันหน้าก็จะยิ่งต้องปรับดอกเบี้ยขึ้นและใช้มาตรการเสริมอื่นๆ ที่จะเป็นภาระต่อเศรษฐกิจเพราะไม่สามารถ “ตัดไฟแต่ต้นลม”) นอกจากนั้นก็ยังเห็นด้วยกับ ธปท.ว่าปัจจุบันดอกเบี้ยที่แท้จริง (ดอกเบี้ยลบเงินเฟ้อ) ยังอยู่ที่ระดับต่ำ หากเป็นเช่นนี้แล้วก็จะต้องยอมรับสภาพว่า ในครึ่งหลังของปีนี้หลังการเลือกตั้งรัฐบาลคงจะต้องยกเลิกการอุดหนุนราคาดีเซล ทำให้ราคาสินค้าปรับตัวเพิ่มขึ้นต่อเนื่องโดยราคาสินค้าจะเริ่มปรับขึ้นตั้งแต่เมษายนเป็นต้นไป ในขณะที่ ธปท.ก็คงจะต้องปรับขึ้นดอกเบี้ยอย่างต่อเนื่อง

แต่สภาวการณ์ที่กล่าวถึงข้างต้นนี้เพียงสะท้อนว่าปีนี้จะเป็นปีที่เกิดความอึดอัดทางเศรษฐกิจ แต่ก็ไม่ได้สะท้อนว่าจะเกิดปัญหาเงินเฟ้อ-เศรษฐกิจฝืด เช่นที่กล่าวข้างต้นแต่อย่างไร หมายความว่าเมื่อปรับดอกเบี้ยขึ้นถึงจุดเหมาะสมและราคาดีเซลลอยตัวตามราคาตลาดโลก ตลอดจนราคาสินค้าต่างๆ ปรับตัวสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงแล้ว ปัญหาเงินเฟ้อก็น่าจะหมดไป กล่าวคือทุกอย่างก็น่าจะกลับสู่สภาวะปกติในปีหน้าและปีต่อๆ ไปนั่นเอง

ปัญหาเงินเฟ้อ-เศรษฐกิจฝืดนั้นคือ การต้องเผชิญกับปัญหาเงินเฟ้อสูง (6% หรือมากกว่านั้น) หลายปีติดต่อกัน ในขณะที่เศรษฐกิจก็ฝืดเคืองคือการขยายตัวไม่ได้ดีเต็มที่ ทำให้มีคนว่างงานและรายได้ไม่พอรายจ่าย ฯลฯ ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วง 1975-1979

จะเห็นได้ว่าเศรษฐกิจไทยในทศวรรษ 60 นั้นมีการขยายตัวที่สูงถึง 8.4% ต่อปีในขณะที่เงินเฟ้ออยู่ที่ระดับต่ำ 2.2% ต่อปี แต่เมื่อเข้าสู่ทศวรรษ 70 ก็จะเห็นได้ว่าเริ่มมีปัญหาคุมเงินเฟ้อไม่อยู่ในปี 1973 ซึ่งเป็นปีที่กลุ่มโอเปครวมหัวกันปรับราคาน้ำมันขึ้นและราคาสินค้าโภคภัณฑ์ปรับขึ้นยกแผง เศรษฐกิจไทยก็ขยายตัวดีตามไปด้วยคือจีดีพีโตถึง 10% แต่เงินเฟ้อก็ปรับสูงขึ้น 3 เท่าตัว 15.5% ปัญหาที่ตามมาคือเงินเฟ้อในปี 1974 กลับถีบตัวสูงขึ้นถึง 24.3% ในขณะที่จีดีพีขยายตัวเพียง 4.5% ทำให้เห็นได้ว่าเงินเฟ้อนั้นเมื่อปรับสูงขึ้นแล้วจะควบคุมได้ยาก แต่ทั้งนี้ก็ต้องยอมรับว่าในช่วงนั้นโอเปคมีศักยภาพสูงและมีความมุ่งมั่นในการดันราคาน้ำมันเพิ่มขึ้น 4-5 เท่าตัวและเกิดปัญหาความไม่สงบทางการเมือง ทั้งในตะวันออกกลางและในประเทศไทย (ซึ่งบางคนอาจมองว่าไม่แตกต่างมากนักกับสภาวการณ์ในปี 2010-2011)

ที่น่าสนใจคือการที่รัฐบาลไทยได้พยายามกระตุ้นเศรษฐกิจให้ขยายตัวสูงในปี 1975-1978 โดยการดำเนินนโยบายขาดดุลงบประมาณและขับเคลื่อนให้รัฐวิสาหกิจลงทุนขยายธุรกิจ (ซึ่งในหลักการให้ผลต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องดีกว่านโยบายประชานิยม) ในช่วงเดียวกัน ธปท.ก็ดำเนินนโยบายการเงินที่ผ่อนคลายย่อมให้เงินเฟ้อสูงเฉลี่ย 6.2% ในช่วง 1975-1978 ซึ่งสูงกว่าเฉลี่ยในทศวรรษ 60 เกือบ 3 เท่าตัว ในที่สุดเมื่อรัฐบาลหมดแรงกระตุ้นเศรษฐกิจ เพราะเริ่มเป็นหนี้มากมายและเศรษฐกิจโลกอ่อนแอลง จีดีพีก็ขยายตัวลดลงเหลือ 5.2% ในปี 1979 ในขณะที่เงินเฟ้อกระเพื่อมขึ้นเป็น 9.9% ในปี 1979 ต่อจากนั้นเศรษฐกิจโลกและประเทศไทยก็เข้าสู่ภาวะตกต่ำอย่างต่อเนื่อง เกิดปัญหาการล้มละลายของสถาบันการเงิน รัฐบาลไทยต้องขอความช่วยเหลือจากไอเอ็มเอฟและธนาคารโลก ตลอดจนการลดค่าเงินบาทในปี 1984

ประสบการณ์ในทศวรรษ 60, 70 และ 80 นั้น ทำให้สรุปได้ว่าปัจจัยที่ทำให้เกิดเงินเฟ้อนั้นมีอยู่ 3 ปัจจัยหลักคืออุปสงค์ส่วนเกิน อุปทานขาดแคลนและการคาดการณ์เงินเฟ้อ (inflationary expectation) ซึ่งประสบการณ์ในทศวรรษ 70 นั้นทำให้เห็นว่าในระยะยาวนั้น การคาดการณ์เงินเฟ้อเป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุด ตรงนี้ ดร.สุรัช แทนบุญได้เขียนบทความลงในกรุงเทพธุรกิจอย่างละเอียดในฉบับวันที่ 22 มีนาคมครับ

สำหรับส่วนของเศรษฐกิจฝืดนั้นจะพบว่าในช่วงต้นทศวรรษ 70 นั้น มีความต้องการผ่อนปรนผลกระทบจากอุปทานขาดแคลน (cost-push inflation) โดยการไม่ปรับขึ้นดอกเบี้ยและจำกัดสภาพคล่องเพราะมองว่าจะเป็นการซ้ำเติมเศรษฐกิจ (เช่นที่พูดกันอยู่ในขณะนี้) แต่การ “ยอม” ให้ราคาสินค้าปรับขึ้นนั้นพยายามทำอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยมีรัฐบาลเข้ามาแทรกแซงและกำกับดูแล (เช่นที่เป็นอยู่ในขณะนี้เช่นกัน) เพื่อมิให้ส่งผลกระทบต่อผู้มีรายได้น้อย รวมทั้งการดูแลให้มีการปรับขึ้นราคาและค่าจ้างอย่างกว้างขวาง โดยมีการระบุไว้ในสัญญาจ้าง สัมปทาน ค่าเช่าบ้าน ฯลฯ กล่าวคือเป็นการสร้างการคาดการณ์เงินเฟ้ออย่างเป็นรูปแบบ คำถามคือทำไมการดำเนินการเช่นนี้จึงทำให้เศรษฐกิจฝืดหรือขยายตัวเชื่องช้ากว่าเดิม คำตอบคือประสิทธิภาพของเศรษฐกิจระบบทุนนิยมนั้นเกิดจากการปรับตัวของราคาสินค้าอย่างเป็นอิสระเมื่อราคาสินค้า ก.ปรับสูงขึ้น แรงงานทุนและทรัพยากรก็จะถูกจัดสรรไปเพิ่มการผลิตสินค้า ก. โดยอัตโนมัติ ในขณะเดียวกันหากสินค้า ข. ราคาตก ทรัพยากรทุนและแรงงานก็จะไหลออกเพื่อลดการผลิตสินค้าดังกล่าว แปลว่าทรัพยากรทุนและแรงงานจะถูกใช้อย่างมีประสิทธิภาพสูงตลอดเวลา แต่เมื่อรัฐบาลเข้ามาควบคุมการปรับตัวของราคา ซึ่งจะทำให้ขาดความคล่องตัวการจัดสรรทรัพยากร ทุนและแรงงานก็จะขาดประสิทธิภาพตามไปด้วยซ้ำร้ายรัฐบาลมักจะกดราคาสินค้าที่จำเป็น (แปลว่าราคาควรสูงขึ้นเพราะมีความต้องการมาก) แต่ปล่อยเสรีราคาสินค้าที่ไม่จำเป็น ทำให้ผู้ผลิตมีแรงจูงใจให้ผลิตสินค้าที่ไม่ถูกควบคุมมากกว่า นอกจากนั้นผู้ผลิตก็คงรู้สึกกันถ้วนหน้าว่าระบบที่รัฐบาลควบคุมราคาสินค้านั้นผู้ผลิตต้องเจรจาโน้มน้าวรัฐบาล ให้ยอมปรับราคา ทำให้เสียเวลาและทรัพยากร เป็นการเบี่ยงเบนให้ไม่สามารถมุ่งเน้นการผลิตการพัฒนาคุณภาพของสินค้าจึงไม่ควรแปลกใจว่าทำไมจีดีพีจึงขยายตัวช้าลงในที่สุดครับ

กรุงเทพธุรกิจ, 28 มีนาคม พ.ศ. 2554